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工商部门对公司股权变更登记的审查标准
发布日期:2010-05-16 浏览次数:2254 次

工商部门对公司股权变更登记

的审查标准之辨

文/危辉星

 


多年来,工商行政诉讼案件一直是人民法院行政诉讼案件的重要类型之一。从司法实践看,工商行政诉讼案件所涉案由主要集中在行政处罚及行政登记中,而行政登记纠纷又多集中在公司登记尤其是变更登记领域。

在公司变更登记纠纷中,比较典型的案件是部分股东提交虚假材料申请公司变更登记,工商部门在审查中未能发现而准予登记,其他股东要求工商部门撤销该登记,工商部门以其仅负形式审查义务为由予以拒绝而引发行政诉讼。在此类纠纷中,法学理论和司法实务界对工商部门在(有限责任公司)变更登记中的审查职责、人民法院对公司变更登记行政行为的司法审查标准等问题争论颇大,工商部门与人民法院对这些问题的认识不尽一致,各地法院的裁判标准也很不统一。争议和分歧主要集中在以下四个方面,笔者结合自身的司法实践试以分析论述。

一、公司股权变更登记是行政许可行为还是行政确认行为

这一争议主要涉及到在公司股权变更登记中行政机关的审查责任,通常认为行政机关在行政许可的登记行为中应负实质性审查责任,而在行政确认的登记行为中则只负形式审查的责任。有工商机关认为,股东股权的来源是公司内部(协议)形成的,公司是在股权变更效力产生以后才去办理变更登记,故股权变更登记只是行政确认行为,是对变更登记事项的确认,故此工商部门在公司股权变更登记中仅负形式审查的职责。有的法院亦持此观点。

对于公司股权变更登记的法律性质属于行政确认还是行政许可,理论和实务界都存争议。首先,《中华人民共和国公司法》第三十三条规定:有限责任公司应当署备股东名册,记载于股东名册的股东,可以依股东名册主张股东权利。登记事项发生变更的,应当办理变更登记,未变更登记的,不得对抗第三人。可见,股东权的取得或变更并不以登记为生效要件,这是很多人主张股权变更登记属于行政确认的主要依据。但同时应当认识到,股东权的确立诚然以股东名册记载为标志,但这只是股东权的对内效力,只是一种相对权。这种股东权只有在经过工商登记后才能成为对抗任意第三人的绝对权,故股东权的登记应是一种对人和物的混合许可。其次,对公司的设立登记是行政许可并无异议,公司变更登记显然是对该设立登记行政许可事项的一种变更,而《中华人民共和国行政许可法》第四十九条即是对行政许可变更的具体规定,故有观点认为股权变更登记属于行政许可变更的范畴。此外,笔者认为行政登记的性质并非在行政许可与行政确认之间非此即彼,最高院行政庭就认为不动产登记不属于行政确认,而属于体现公权力意志的公示公信行为。可见,在法理上把股权变更登记定性为行政确认尚不是通论。而且在司法实践中,公司股权变更登记往往同时包括股权、法定代表人及经营范围等的变更,工商部门一般以一个载体(如公司变更登记通知书)同时完成上述登记,而对公司经营范围的变更登记属于行政许可并无争议,这就使得公司股权变更登记的法律属性更为复杂。故笔者认为,部分工商部门关于股权变更登记行为属于行政确认,其仅负形式审查职责的论据并不充分。

二、工商部门在公司变更登记或股权变更登记中的审查责任

笔者认为,公司股权变更登记是行政许可还是行政确认性质之争,并不能完全解决公司股权变更登记中工商机关的审查责任问题。行政机关在行政许可行为和行政确认行为中应负的审查责任并不完全对应实质审查与形式审查责任。工商部门在公司变更登记或股权变更登记中的审查责任要从法律、法规和规章的相关规定中去分析确定。有法院判决书对工商部门此种所谓“形式审”责任表述为:“行政机关的职责在于审查申请人是否依法提交了申请登记所需的全部材料,申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定,申请材料的内容之间是否一致等。只要申请人提交的申请材料符合法律规定,登记机关即应当依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否真实、合法有效,则不在登记机关行政确认的审查范围之内。”

笔者不同意此种将工商机关在股权变更登记中的审查职责定性为“形式审查”的观点,原因有四。其一,形式审查与实质审查是一对学理概念,国家关于工商登记的法律、法规和规章中并无此种分类和相应规定。在无法对“形式审查”概念作准确定义的情况下,把工商部门在股权变更登记中的审查责任定性为“形式审查”不科学。其二,有的工商部门对形式审理解为“只要申请人提交的申请材料符合法律规定(的形式),登记机关即应当依法予以登记,对申请材料的是否真实合法无需作任何审查”,此种理解没有法律依据。2005年修订的《中华人民共和国公司登记管理条例》在“登记程序”一章的第五十二条规定:公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定:……(二)申请文件、材料齐全,符合法定形式,但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的,应当决定予以受理,同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。第五十四条规定:公司登记机关对决定予以受理的登记申请,应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定:……公司登记机关需要对申请文件、材料核实的,应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。可见,工商部门对登记申请材料负有一定的核实职责。(有学者将这种审查职责称之为“以形式审查为原则,以实质审查为补充”。)其三、国家工商行政管理总局相关规范性文件亦未将公司变更登记中工商部门的审查职责定性为“形式审查”。国家工商行政管理总局对安徽省工商行政管理局作出的关于淮南市阳光城建设有限公司变更登记有关问题的答复(工商个字[2002]第107号)第三条规定“根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十四条和《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条、第七条的有关规定,公司申请变更登记法定代表人等事项,并提交了全部合法有效证明文件,登记机关应当依法受理,予以核准变更登记。”该答复对申请文件的要求是合法有效。其四、即使将股权变更登记理解为行政确认,这种确认对外也产生公示公信的效力,一定程度上体现某种公权力意志,由此,工商部门在审查中就负有相应的审查职责。综上,笔者认为,工商部门在公司变更或股权变更登记中应负合理谨慎的审查义务。当然,对于此种审查义务不能苛求,但绝不应当定位于完全的形式审查。

三、工商部门在在公司股权变更登记中的事前审查职责与事后纠错责任的关系

在工商部门已尽合理谨慎审查职责,由于申请人提交虚假材料或者采取欺诈手段隐瞒重要事实造成登记错误的,法规及规章规定了工商部门负有纠错处理的职责。国家工商行政管理总局2004年施行的《企业登记程序规定》第十七条规定:有下列情形之一的,企业登记机关或者其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销登记:被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的,应当予以撤销。依照前两款规定撤销登记,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销,应当责令改正或者予以纠正(从该条款的规定亦可以看出,国家工商行政管理总局是把所有的公司登记行为都定性为行政许可)。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条规定:提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实,取得公司登记的,由公司登记机关责令改正,处以5万元以上50万元以下的罚款;情节严重的,撤销公司登记或者吊销营业执照。可见,法律、法规对工商部门事后纠错职责设定的审查标准是实质审查——即登记实体上是否错误,这是依法行政对行政机关有错必纠的必然要求。但应注意,法律、法规并不要求对申请人提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得的公司登记都予以撤销,而是要区分情节是否严重(《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条与《企业登记程序规定》第十七条的规定不完全一致,因《公司登记管理条例》施行在后且位阶更高,故笔者仅引用分析《公司登记管理条例》规定)。笔者认为判断情节是否严重的一个重要标准应是该登记申请是否是当事人真实意思的表现。如在股权变更登记中,如果登记申请是股权出让人与受让人真实意思的体现,仅是有的申请材料虚假(如股权转让协议是真实的,但股东会决议中有的股东签名是虚假的),此时利害关系人要求工商部门纠错的,工商部门可以责令改正并处罚款;如果不能确认登记申请是股权出让人与受让人真实意思的体现(即基础民事法律关系的真实性),工商部门应当撤销公司登记或者吊销营业执照,因为此时工商部门不应当再赋予此种股权变更的公示公信效力。在工商部门撤销公司登记后,当事人通过司法途径确认了基础民事法律关系的真实性及效力的,可持生效法律文书再次启动登记程序。

四、人民法院对股权变更登记行政行为的司法审查标准及裁决方式

应当认识到,人民法院对工商部门公司登记行政行为的司法监督属于事后监督,此种监督兼具判断及纠错的双重功能。在判断工商部门在登记行为中是否尽到审查职责时,应当采用法律、法规对工商部门设定的事前审查标准——即合理谨慎的审查职责;但在对该登记行为的最终效力及合法性作出裁判时,当然应当采用法律对公司登记行为事后纠错的判断标准——即实质性审查标准。此时有一个问题需要讨论:如果法院在审查中发现行政机关已尽事前合理谨慎审查职责,但申请人完全是提交虚假材料欺诈行政机关取得公司登记的,应当判决撤销,不存争议;如果发现申请人申请材料虚假,但股权出让人与受让人之间的股权转让法律关系是否有效存在争议时,有法院认为此时应当驳回原告诉讼请求,由当事人对基础民事法律关系另行提起民事诉讼。笔者认为此种民事先行的观点依据不充分,法院在行政诉讼中对公司登记行为的效力或合法性的判断标准主要是申请材料是否合法有效,基础民事法律关系是否有效只涉及裁判方式。如果基础民事法律关系是真实的,只是有的申请材料虚假,法院可以责令行政机关采取相应的补救措施;如果基础民事法律关系的效力存在争议时,法院在行政诉讼中应当撤销该登记行为,以先行否定该登记对外的公示公信效力。当事人通过司法途径确认了基础民事法律关系的真实性及效力的,可持生效法律文书再次启动登记程序。当然此种撤销判决可对行政机关已尽事前合理谨慎审查职责予以确认,且不应认定被诉登记行为违法,行政机关亦无需承担行政赔偿责任。

还有一个问题需要讨论,法院审查中发现行政机关已尽事前合理谨慎审查职责,申请人提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记,可否判决该登记行为无效,部分工商机关持肯定观点。笔者认为该种认识有一定法理支撑,因为现行行政诉讼法是以违法作为撤销被诉行政行为的要件(司法实践中对此已经有所突破,在不动产登记中的司法审查中,人民法院对登记机关已尽审查职责仍然登记错误的,仍采用撤销之诉。且最高院行政庭拟稿的关于房屋登记的司法解释中,对该种判决方式已作肯定),如上所述,在不应认定被诉登记行为违法时,司法审查只能对其效力进行判断---即确认无效。但此种裁判方式最大的问题是没有现行法律依据,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条虽然规定了确认被诉行政行为无效的判决方式,但该规定是建立在无效行政行为理论基础上——即行政行为重大明显违法构成无效。故在现行法律框架下,法院对行政机关已尽事前合理谨慎审查职责,申请人提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的,采用确认无效之判决存在障碍。

                                           作者单位:省高级法院

                      责任编辑:张纵华
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